张相军 周雷

      十三届全国人大五次会议在关于最高检工作报告的决议中强调，要依法能动推进刑事、民事、行政、公益诉讼检察工作全面协调充分发展。大会决议首次写入依法能动履职要求，既是对检察机关重塑性变革以来各项工作的肯定，也是对检察机关更加自觉扛起“为大局服务、为人民司法”政治责任的鞭策。新时代，全面深化行政检察监督的重要发力点，就是依法能动履职。中央《意见》部署的行政诉讼监督、行政违法行为监督、行政争议实质性化解工作，在新征程上都面临依法能动履职的使命任务。

      2022年，全国各级检察机关办理行政诉讼监督案件数量和促进行政争议实质性化解案件数量均超2021年全年总量，以依法监督的“我管”促进职能部门依法履职的“都管”，切实解决群众的急难愁盼问题，让人民群众切实感受到公平正义就在身边；发出社会治理检察建议数量同比显著上升，通过“逆流而上”追溯治理源头，发现行政管理漏洞和违法隐患，并依法督促行政机关“堵漏”“消患”，达到办理一案则影响一片、治理一片的效果。2022年，最高检首次以行政检察类案监督为主题发布第三十六批指导性案例。检例第121号姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案体现了检察机关能动履职，以“我管”促“都管”。在该案例的影响下，最高检与最高法、公安部、民政部会签《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，从制度源头上解决“冒名顶替”“弄虚作假”婚姻登记类问题，维护行政登记公信力和当事人合法权益。最高检发布的行政检察以“我管”促“都管”典型案例，向社会广泛宣传行政检察依法能动履职的担当作为，向地方检察机关提供依法能动履职的参考指引，实现政治效果、法律效果和社会效果相统一。

      实际上，行政检察依法能动履职的精髓，就在于检察机关能够在很大程度上跳出个案、审限、管辖等行政程序、行政诉讼制度本身的框架结构，起步于法律监督职责又不止于法律监督职责，立足于行政诉讼领域又不局限于行政诉讼领域，以检察权特有的灵活性、主动性、监督性，化被动办案为能动履职，在不代替当事人主张权利的同时维护当事人合法权益，在不干预行政机关正常执法活动的同时监督政府依法行政，引导纷争激烈、矛盾尖锐的各方进入“检察轨道”，穿透到法律关系乃至社会关系的源头抽丝剥茧、条分缕析，通过释法说理、晓理动情，达到案结事了、定分止争的最佳效果，形成以“我管”促“都管”合力，实现双赢多赢共赢。

      行政检察依法能动履职的实务理念，形成了许多可借鉴的理论研究成果。围绕行政检察以“我管”促“都管”，有研究认为，其作用机理在于坚持用统一标准办理个案，坚持用整体思维监督类案，坚持用系统观念参与治理，坚持以准确判断提升质效。针对其必要性和合理性，有学者主张法律监督职责应当建立在不同国家机关权力分工的基础之上，对于法律监督所发现的问题，检察机关自身未必有直接决定或处理的权限，还需要督促其他职能部门依法履职或者纠错，这就必然涉及从“我管”到“都管”的延伸。还有学者聚焦行政诉讼监督这一行政检察的传统领域，指出应坚持合法律性监督原则、司法正义协同原则、程序性监督原则，构建“多元异质权力监督复合体”。

      围绕溯源治理，就其理念引领，有观点认为，行政检察从监督行政诉讼活动到诉源治理再到助力社会治理，是一个层层递进的系统工程，其价值功能的实现需要新理念支撑。就其与“穿透式”监督的关系，有论者提出，行政检察监督促进诉源治理，要践行“穿透式”监督理念，不仅要将监督关口前移，推动行政争议止于未诉，还要以行政诉讼监督的“诉”为起点，以促进社会治理的“源”为落脚点，这是行政检察工作促进提升社会治理能力的重要途径和抓手。

      开展行政争议实质性化解是行政检察依法能动履职、推进溯源治理的重要方式。其因应解决实际问题需要，具有深层次的实质法治、国家治理、检察功能、能动检察的动因和需求。随着检察机关化解行政争议的优势和成效日益显现，理论研究层面也予以积极回应。有研究概括，行政争议实质性化解应立足于中央要求和行政诉讼监督主体地位、立足于“解决行政争议”的立法宗旨、立足于解决行政诉讼中不利于行政争议实质性化解的突出问题。有专家关注行政争议实质性化解的判断标准，认为在行政生效裁判监督案件中，监督纠正、以抗促和、促成和解、服判息诉等，都视为化解；对行政非诉执行中违反法律规定的执行和解，检察机关应当予以监督纠正。有论者提出厘清争议化解与法律监督、生效裁判既判力、行政自由裁量权的关系，建议审慎介入行政复议和法院诉中的行政争议化解。还有研究关注行政争议实质性化解的边界，主张在实体方面，以“关联之诉”作为化解前置的实质标准，将“行政争议”“实质诉求”辐射范围内的案件纳入化解范围；在程序方面，逐步细化行政争议实质性化解与其他争议解决机制的流转设计。这些理论成果都为下一步行政争议实质性化解的制度设计和实践拓展提供了有益参考和丰富素材。

      作者：张相军，最高人民检察院第七检察厅厅长、一级高级检察官；周雷，最高人民检察院第七检察厅干部。

      （本文为节选摘发，全文见《人民检察》2023年第1期）