行政检察监督案件具有案情复杂多样、矛盾尖锐、争议周期长等特点，案件背后往往涉及公共政策、公共秩序、社会稳定，简单监督纠错不仅难以应对多元利益诉求，还可能会引发新的矛盾和冲突。多元利益诉求需要多元化纠纷解决机制，因此，行政争议实质性化解是做实行政检察的重要路径。本文根据行政诉讼的特点和规律，立足行政争议实质性化解的属性分析，结合行政检察实践，进一步厘清争议化解与法律监督、生效裁判既判力、行政自由裁量权的关系，进一步明确行政争议实质性化解的边界及其效力保障。

       检察机关实质性化解行政争议指以履行检察职能为依托，站在客观公正的立场，依法在当事人之间调停、斡旋，促成当事人自行和解，实践中往往通过被告行政机关自行纠正行政不当行为及满足原告的利益诉求，由原告撤回监督申请的方式结案，从而达到定分止争的效果。行政争议实质性化解是诉讼监督职能的延伸，属于诉讼监督活动的组成部分。检察机关开展行政争议实质性化解立足于法律监督职能，体现为在法律监督中化解行政争议，在化解行政争议中蕴含法律监督，行政争议实质性化解与法律监督不可分割，既不能脱离法律监督谈调处化解，也不能为完成调处化解任务而放弃法律监督。检察机关开展行政争议实质性化解不只是简单的息诉罢访，应当聚焦行政行为合法性问题，辨明真假、是非、曲直，监督纠正行政违法，对有关行政机关产生一定的“惩戒”，通过行政检察监督的终端纠错形成一种“倒逼”，促进源头治理、系统治理。同时，让公平正义以看得见的方式显现，消弭行政相对人对行政行为和审判活动的疑虑、不信任，以最小的社会成本（司法成本）纠正行政不当行为，实现权利救济，平息争议纠纷，修复正常的社会秩序。因此，法律监督始终蕴含在行政争议化解之中，成为行政争议实质性化解的“内核”。

       党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”，为行政争议实质性化解指明了方向。因此，检察机关开展行政争议实质性化解已成为行政检察职能的重要组成部分，是检察机关参与社会治理的重要方式，体现为当事人依法行使处分权与行政检察监督的复合，有助于解决行政相对人的正当利益诉求，促进依法行政和公正司法，促进社会和谐稳定。行政检察人员所处的地位相对独立和超脱，在行政争议化解中既是法律监督者，又是调解人。行政争议实质性化解始终是行政诉讼的主旋律，在行政检察工作中，检察机关应坚持诉讼监督与行政争议化解相结合，充分发挥行政检察职能优势和司法能动性，创新发展新时代“枫桥经验”，通过主持调解、引导当事人和解、配合法院调解等方式，切实保障人民群众的合法权益。

       检察机关法律监督权是行政争议实质性化解的基础，即检察机关依法对行政诉讼实行监督，通过抗诉、检察建议等方式，监督法院公正司法和行政机关依法行政。同时，检察机关在行政检察监督中，应当遵循解决行政争议、维护行政相对人合法权益的立法宗旨，坚持诉讼监督与行政争议化解相结合，立足解决人民群众的急难愁盼，最大限度促进行政争议实质性化解。因此，法律监督与争议化解如影随形、异曲同工，两者相得益彰，而且法律监督又是有效化解行政争议的保障。根据行政检察监督在行政争议实质性化解中的强度，可分为三种类型：一是监督驱动型。通过法定程序力促法院、行政机关纠正错误或者不当行为，维护行政相对人的合法权益，解决争议纠纷。二是监督辅助型。检察机关通过柔性监督方式（检察建议、函告、口头磋商等），督促协调行政机关补正行政程序等，帮助行政相对人解决实际困难，实现权利救济。三是监督备用型。检察机关在履行诉讼监督职能外，参与重大疑难复杂行政争议的化解，为社会提供公共服务，其立足点和出发点不在于监督行政行为，直接动因在于解决纠纷，而不是纠正违法，监督处于隐形或者潜在状态，即处于备用状态（只有发现调解活动存在违法，损害国家利益、社会公共利益，检察机关才动用监督手段）。行政争议实质性化解表现为以下特点：

       第一，以当事人处分权行使为主导。检察机关主持调解及引导当事人和解应当遵循自愿原则，充分尊重当事人依法行使处分权，赢得当事人的信任，为行政争议实质性化解奠定基础。因为任何一个调解都不可能强制双方达成解决协议，双方在调解中掌控调解结果是调解的核心及特征。基于和解协议体现为在法律允许的范围内双方具有一定的处分权（作为被告方的行政机关依法行使自由裁量权），从而使行政争议实质性化解具有正当性，调解归根结底基于当事人双方合意。尽管检察机关可以掌握行政争议化解的进程，但能否达成和解协议，决定权始终在当事人。

       第二，以行政检察监督为手段。检察机关履行监督职责，依法对行政审判和执行实施监督，实现对行政行为全面审查，发现生效裁判错误和行政行为违法，通过抗诉、检察建议等方式，依法督促其纠正，包括行政机关通过履行职能，维护行政相对人的合法权益，申请监督人撤回监督申请，终结案件程序。对行政行为存在不当或瑕疵的，依法督促其纠正，解决行政相对人的实体利益问题，解决争议纠纷。

       第三，以当事人双方合意为基础。行政检察人员在征得各方当事人同意后导入调解程序，通过平等协商、交流，重点围绕双方当事人提出的诉讼主张，灵活适用程序，形成解决方案，力促当事人达成和解。检察机关应当尊重双方当事人的意愿，征求其是否愿意调解，并告知调解的法律后果，主持调解，以及引导当事人和解所达成的协议内容必须符合当事人双方真实意思表示，最终由当事人自行决定是否接受。尊重当事人对实体权利的处分权，不得以任何方式强制调解。一旦调解不成，检察机关应当及时恢复案件审查，并依法作出决定。

       第四，以行政相对人权利救济为目标。维护行政相对人及利害关系人合法权益是检察机关肩负的重要职责和使命。通过检察机关提出抗诉或法院采纳再审检察建议启动再审程序改判纠错，往往难以解决当事人多元利益诉求，而行政争议实质性化解基于和解协议可以超出当事人的诉讼请求，具有灵活性、保密性、非正式性等特点，可以透过双方当事人直接利益冲突的表象，发现深层次的矛盾，包括许多间接利益的协调与平衡，实现从源头解决争议。因此，相对于理性的监督纠错来说，这种“不太理性的”调处化解往往有利于解决行政相对人多元利益诉求，使纠纷解决得更彻底，使得被扭曲的社会关系得到弥合。如果检察机关认为生效裁判正确，而当事人诉求存在一定合理性的，可以协调行政机关帮助当事人解决困难。如因当事人逾期起诉、遗漏诉讼请求等原因被法院驳回的，检察机关可以协调行政机关予以解决，符合司法救助条件的，应当实施救助。

       第五，以稳定社会秩序为己任。行政检察人员审查的不仅仅是一个案件，类似纠纷可能是一大批，往往涉及普遍性问题，简单就案办案、机械司法，容易引发新的矛盾和冲突。行政检察人员必须审时度势，全面考虑案件背景、当事人诉讼请求、地方政策及各方利益平衡，当个案背后存在系列串案或者群体矛盾和冲突时，要竭力调和纠纷，消除双方的对立，促成双方或者多方当事人达成合意。检察机关作为法律监督机关，担负着化解社会矛盾、维护社会秩序的重要职能，应当坚持监督与调解有机结合，引导当事人就近、就地选择调解、和解等方式化解纠纷，将矛盾化解在基层，解决在源头。实践中，行政审判有时过于强调诉讼中的概念、技巧，增加行政相对人的举证负担，不利于纠纷解决和维护当事人的正当利益，从而造成程序空转、无效诉讼，社会矛盾不断累积。特别是办理带有普遍性问题的案件，行政检察人员应通过发挥行政检察监督优势，运用司法经验，坚守职业良知，创造性地提出争议化解对策、方案，竭力调和纠纷，促使当事人在自愿、合法、平等、协商的基础上达成合意。通过个案的办理促成某一类问题的解决，以达到诉源治理的效果。

       检察机关对行政诉讼活动实行法律监督，应遵循行政诉讼规律，尊重行政诉讼的基本价值——解决行政争议、维护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行使职权。在行政争议实质性化解中，检察机关既是诉讼监督者，又是中立的调和者，让当事人感受到他们处在一个安全和公平的环境中。相比法院“不告不理”的消极被动司法，检察机关在化解行政争议中有其独特优势和能动性。通过对行政审判和行政行为的双重监督，发现其中的错误和不当行为，在监督纠错中协调法院、行政机关落实对行政相对人的权利救济，化解矛盾纠纷，实现案结事了政通人和。行政争议实质性化解应尊重法院生效裁判的既判力，尊重行政自由裁量权，符合必要性原则。

       （一）尊重正确生效裁判的既判力和行政自由裁量权

       行政争议实质性化解原则上以生效裁判错误或不当（瑕疵）为前提。行政生效裁判正确的，检察机关应尽可能说服申请人服判息诉，尊重正确裁判的既判力，而不应盲目地引导或主持当事人和解，不分是非“和稀泥”，不顾法院生效裁判确定的行政行为效力，越过法院再审程序直接督促行政机关改变行政行为，满足当事人诉求，化解争议。行政生效裁判存在错误或不当情形的，针对行政行为违法，检察机关可以通过抗诉、再审检察建议，启动再审程序，协调法院督促行政机关纠正违法，维护行政相对人的合理诉求，解决行政争议。坚持监督与支持相结合，支持法院正确的生效裁判和执行活动，通过行政诉讼监督，做好释法说理和服判息诉工作，维护司法权威和社会公信力。检察机关在行政争议实质性化解中要尊重行政机关的自由裁量权，不得随意要求行政机关改变其法定职权范围内的行政执法行为，防止损害国家利益、社会公共利益。

       （二）坚持依法全面审查的原则

       坚持书面审查与调查核实相结合，辨明是非，除对当事人提供的材料、法院卷宗进行书面审查外，对与行政相对人诉讼请求有关的事实，现有证据难以认定的，检察机关应当主动调查核实，在查明事实的基础上释法说理、心理疏导，促使当事人放弃不切实际的期待，与行政机关达成合意。长期以来，我国行政审判固守合法性审查“营垒”，一般不审查行政行为的合理性，对于行政程序瑕疵、行政自由裁量范围的偏颇，法官往往予以忽略，甚至法院作出的行政判决、裁定与原告具体的诉讼请求不一致。为切实解决行政相对人的合理诉求，回应社会的期待，检察机关既要审查行政行为的合法性，又要审查行政行为的合理性，弥补法院行政审判合法性审查的缺漏。关注因行政行为不合理造成对行政相对人实体利益的损害，通过检察建议、口头磋商等方式，督促协调行政机关解决行政相对人生产生活中的实际困难。

       （三）在监督中推进行政争议实质性化解

       在诉讼监督中延伸监督职能，在监督中促进行政争议实质性化解。行政争议化解不同于民事调解（和解），作为当事人一方行政机关的处分权应受到法律限制，检察机关在行政争议化解中应当监督行政机关依法让渡“权利”，不得损害国家利益、社会公共利益。故检察机关对和解协议内容应当进行合法性审查。对行政行为的法律监督与行政相对人的权利救济是行政争议实质性化解的重要支点，检察机关充分运用法律监督职能，督促协调行政机关保障行政相对人的实体利益，实现争议实质性化解。应当遵循调解合法性原则，防止在行政争议实质性化解中造成对当事人处分权的不当干预。检察机关应当在查明案件事实的基础上，进行释法说理，促使当事人回归理性诉求；同时，督促行政机关反省并纠正其违法或不当行为，最终消弭官民对立，达成和解。

       （四）审慎介入行政复议和法院诉中调解

       坚持谦抑性原则，立足诉讼监督职能（包括行政非诉执行监督），开展行政争议实质性化解，一般不主动介入诉前和法院诉中化解。但应地方党委、政府及其部门有关行政争议化解的请求，检察机关可以稳妥积极探索参与行政复议阶段化解重大疑难复杂争议，发挥调查核实和司法专业判断等优势，提升调解的社会公信力，将“潜在之诉”化解在萌芽状态，将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，使得绝大多数行政争议可以在复议阶段或者之前得以解决，真正实现诉前解决纠纷的最佳司法状态。检察机关应做到“审判救济先行，检察监督在后”，原则上不介入法院诉中调解，以免对行政审判造成不当干预、浪费监督资源。协助法院诉中调解旨在解决行政相对人因逾期起诉、驳回起诉等原因而陷入困境，避免程序空转，维护行政相对人的实体利益。

       （五）加强沟通协调，形成行政争议化解合力

       在应对重大疑难复杂案件时，检察机关应当与政府有关部门、社区、自治组织等沟通、协作，特别是处理涉及易引发大规模群体事件的案件时显得更为必要。检察机关应当树立全局观念，在维护当事人合法权益与促进依法行政之间寻求最大公约数，发挥行政机关的能动性，积极与法院、政府部门沟通协调，形成“检察搭台，大家唱和”。通过组织听证会等方式，做到以公开促公正，以公正促公信，以公信促和解，切实增强行政争议实质性化解的公信力、亲和力，赢得当事人的信任。积极参与社会治理，对接社会矛盾纠纷调处化解中心等平台，加强与相关部门的配合协作，聚力解纷，一站式接受、一揽子调处、全链条解决当事人合理诉求。

       我国现行法律并未明确规定检察机关主持行政争议调处化解的地位，以及所达成协议的法律效力，和解协议只能靠当事人自愿履行，在行政争议实质性化解中当事人达成和解协议不具有实体法上的确定力（实体法上的权利义务），也不能申请法院强制执行，当事人一旦对和解协议反悔，相当程度上会影响行政争议实质性化解的功效，但当事人达成的和解协议对诉讼监督具有相应的拘束力，直接影响检察机关的诉讼监督程序是否终结。因为经行政争议实质性化解，双方当事人达成和解协议并履行完毕的，检察机关应当终结对申请监督案件的审查，制作《终结审查决定书》并送达双方当事人，如果当事人再次提出监督申请的，检察机关不予受理。在行政争议实质性化解中，当事人达成和解协议属于阻却检察机关诉讼监督的事由，具有终结诉讼监督的程序意义。在当事人一方拒不履行和解协议时，检察机关应当根据诉讼诚信原则，作出不利于反悔方的决定：（1）被申请人不履行和解协议的，申请人请求对案件重新审查的，检察机关应及时恢复审查。如果生效裁判确有错误，检察机关应当依法提出抗诉或者再审检察建议。如果生效裁判并无不当，检察机关应当及时作出不予支持监督决定，并向申请人说明理由。（2）申请人不履行和解协议，请求检察机关恢复审查，提出抗诉或再审检察建议的，检察机关原则上不予支持，并应作出终结审查决定。

       作者：傅国云，浙江省人民检察院一级高级检察官，全国检察业务专家，法学博士。