解决行政争议是行政诉讼的制度目的，推动行政争议实质性化解、实现诉源治理是检察机关办理每一起行政案件力求实现的理想状态。2019年10月最高人民检察院在全国检察机关部署开展实质性化解行政争议专项活动以后，各级检察机关积极探索，能动履职，成功化解了一批行政争议。2021年6月党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中央《意见》）明确提出，检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。中央《意见》为检察机关开展行政争议实质性化解提供了明确的政策依据。随着实践的发展，社会各界对检察机关化解行政争议的质量要求越来越高，为此，检察机关应当以更高的办案标准、更加科学的办案思路、更加规范的办案方式，力求实现更佳的办案效果。

       依法监督行政诉讼活动是检察权能的重要体现。在行政诉讼监督中解决诉讼程序形式主义带来的程序空转问题，要求以“监督”为内核的行政检察在发挥纠错功能的同时，还要承担确保法律统一正确实施、确保法治精神在个案中得到践行、有效化解行政争议的使命。因此，任何单一的办案指标都不是评价行政检察工作质效的理想工具。为了更好地评价行政检察工作质效，在此选取两个政策工具略作分析。

       （一）客观真相、实体公正与程序公正相统一

       发现客观真相是实现实体公正的事实基础，遵循办案程序是实现实体公正的方法保障，实现实体公正是赢得认同的基本前提。如何有效发现真相，是司法恒久不变的重要命题。在哲学意义上，程序公正对于实体公正具有重要的保障作用，尽管遵循程序不一定能发现客观真相、实现实体公正，但不遵循法定程序和正当程序就等于放弃了发现事实的基本方法，减损办案结果的可信度。基于对客观真相、实体公正、程序公正之间关系的科学认识，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。”据此，行政检察办案，应当坚持发现客观真相、追求实体公正与纠正程序偏差有机统一。

       第一，发现客观真相。行政争议不同于平等主体之间的民事纠纷，一方是基于人民主权原则获得管理权的行政机关，无论行政程序还是司法程序，如果不考虑以合理的成本支出把争议的事实真相搞清楚，就是对当事人实体诉求的漠视。特别是办理关涉当事人重大利益的案件，不可简单地根据在案证据推导案件事实，而是要主动运用调查核实手段，尽可能弄清双方争议的案件事实。

       第二，追求实体公正。在查清案件事实的基础上，检察机关对当事人之间争议的权利义务和责任依法作出判断。在有些案件中，即使通过调查仍然无法查清客观真相，应当遵循行政诉讼举证责任规则作出事实判断。不同种类的行政行为，行政机关进行事实判断的责任不同，在司法程序中也遵循不同的举证责任规则。

       第三，纠正程序偏差。检察监督不仅要追求实体公正，而且要依法纠正程序违法。然而，程序不公和实体不公的法律后果不同。有些严重的程序违法如果影响案件的公正审理，需要程序重开纠正偏误。更多的程序违法无须、无法进行程序救济，检察机关可通过个案监督与类案监督相结合的方式，敦促审判机关、行政机关吸取教训，采取有效措施减少程序违法。同时，实践中往往行政程序违法不会影响当事人的实体权益，检察机关促进行政争议实质性化解时，不可简单地允许行政机关以增加赔偿、补偿等方式换取当事人对程序违法的谅解。

       （二）政治效果、社会效果、法律效果相统一

       检察机关促进行政争议实质性化解，虽然不像法院判决那样具有强制约束力，但在事实上成为一种行政争议解决方案。行政争议兼具政治性、公共性、法律性，相应地，检察机关推动行政争议实质性化解，不仅要实现“促进案结事了”，而且要符合“三个效果”有机统一的要求。

       首先，追求政治效果，要统筹行政目标与私权实现。在中国特色社会主义制度之下，行政争议的解决不仅关乎“官民关系”，而且关乎党和人民的感情。要让当事人和人民群众都有公平感，就要恪守“同等情况相同对待，不同情况区别对待”的行政法原则。每个行政案件，对同等情况当事人都有一定的辐射作用。因此，办理行政检察案件，要立足个案，放眼法律统一正确实施的全局，逐步形成客观理性的法律监督办案标准。

       其次，追求社会效果，力求胜败皆服、各方认同。人民群众的满意、社会各界的认同就是检察机关在行政检察个案办理中所追求的社会效果。开展行政争议实质性化解，应当以双方皆可接受、公众认为公道的结果结案。

       最后，追求法律效果，运用法律方法维护法制统一。通过办案实现法律规定的目标，在法律框架内分配当事人权利义务。面对复杂的行政关系，行政法规范难以包罗万象，办理行政检察案件既要遵循法律规范，又要善用法律原则。行政争议实质性化解立足于个案，应当着眼于维护法制统一。

       （一）通过调查核实查清事实

       查清案件事实是依法公正解决行政争议的前提，也是检察监督准确性、权威性的保障。2021年最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《行政诉讼监督规则》）第58条对检察机关可以向当事人或者案外人调查核实的情形作了较为宽泛的规定，同时规定，检察机关不得为证明行政行为的合法性调取行政机关作出行政行为时未收集的证据。为查清案件事实，无论发现新证据还是证明证据系伪造，都需要通过调查核实。在多数案件中，事实真相查清楚了，是非曲直不证自明。

       （二）通过公开听证分清是非

       《行政诉讼监督规则》第四章“审查”第三节专章规定了“听证”程序。听证，既是要求双方提交证据以查清事实的一种方式，也是双方各抒己见表达主张接受法律监督机关和社会公众检验的重要平台。借助听证员、检察官的提问，一方避而不谈又被对方忽视的问题得以充分呈现。每个行政案件既是一个法律争议，又是一个公共政策问题。作为被告的行政机关对被诉行政行为，在认定事实、适用法律、价值选择方面都应当经得起公众评判。公开听证能够给拒不纠错、拒不履行法定职责的行政机关以压力。另外，原告的诉求在听证会上公开呈现出来，究竟是主张正当权益还是寻求法律和情理之外的额外利益，自有公论。因此，公开听证对于行政诉讼监督当事人消除分歧、凝聚共识，促进行政争议实质性化解具有重要的作用。

       （三）通过释法说理凝聚共识

       行政争议实质性化解的难点在于说服行政相对人一方，要使监督申请人真正接受监督结果，就必须进行释法说理，以缩小分歧、凝聚共识。释法说理贯穿办案全过程，口头的释法说理有利于解开当事人心结，说理性法律文书，旨在赢得各方认同的效果。对于行政裁判合法、被诉行政行为无明显不当或对监督申请人权利义务未产生实际影响的案件，应当尤其注重释法说理，围绕案件事实和证据，阐明事理、释明法理、讲明情理，向当事人阐明司法决定中蕴含的制度逻辑，促使当事人理性看待司法结论并息诉服判。

       明晰行政争议实质性化解的标准，对于规范行政检察权行使具有重要意义。下面以生效裁判监督、行政执行监督为例，对行政争议实质性化解的判断标准进行阐述。

       （一）生效行政裁判监督案件实现行政争议实质性化解的判断标准

       根据《行政诉讼监督规则》第55条规定，检察机关办理行政生效裁判监督案件，有提出再审检察建议、提出抗诉、提出检察建议、不支持监督申请、终结审查等五种结案方式。行政争议实质性化解是行政争议得以依法彻底有效公正解决的理想状态，并非一种独立的结案方式，因此，不能简单地以结案文书类型作为行政争议是否实质性化解的标准。检察机关实质性化解行政争议，首先应当依法对案件作出客观准确的判断，以确保行政争议得以依法有效化解。如果以不合法、不公正的结果结案，即使各方均表示接受，仍然应当作负面评价；检察人员有过错的，还应当承担司法责任。实践中，判断行政争议是否得到实质性化解，可以运用本文第一部分提到的两个政策工具进行分析，在案件处理同时符合实体公正、程序正当、各方认同的前提下，视为行政争议得到实质性化解。常见情形如下：

       一是监督申请人对检察机关以监督纠正的方式实现行政诉讼监督的结果表示接受或者认可，视为行政争议实质性化解。检察机关通过监督纠正错误裁判或行政决定，监督申请人的主张在后续程序中得以实现，对方当事人对案件处理结果表示认可或者没有寻求启动新的程序，视为行政争议实质性化解。主要有以下两种情形：其一，生效行政裁判确有错误，当事人合法权益受到侵害，如果案涉行政争议可以通过再审直接解决，检察机关提出抗诉、再审检察建议后，可以参与再审法院的调查、询问等活动，协力推动行政争议实质性化解。其二，生效行政裁判符合抗诉、再审检察建议条件，但再审可能导致新一轮诉讼，检察机关经审查认为通过检察建议督促行政机关纠错履职并不减损生效行政裁判的既判力，提出检察建议，行政机关采纳检察建议并作出积极回应，行政争议已实际解决或消除，监督申请人表示接受的，视为行政争议实质性化解。

       二是当事人就解决争议依法达成和解，且各方自愿履行和解协议确定的义务，视为行政争议实质性化解。根据公权力不可随意处分的原理，行政案件和解空间非常有限。行政诉讼法在规定法院审理行政案件不得调解的同时，又作了例外规定：“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”据此，双方当事人可以达成和解的案件，通常是双方争议集中于行政裁量权相关的权利义务关系，被诉行政行为有失妥当的案件。如果被诉行政行为程序公正、内容合法、裁量适当，则不可以促成“和解”方式换取监督申请人接受，而是以释法说理促使监督申请人接受。

       三是监督申请人的诉求已经得到有效回应，监督申请人表示接受，视为行政争议实质性化解。检察机关经过审查认为监督申请人的诉求缺乏相应的事实基础或者法律依据，可以通过释法说理，促使监督申请人接受先前的处理结果。如果监督申请人主张法律和情理之外的额外利益，不接受被诉行政机关依法履行职责的处理结果，检察机关可以在有关行政机关依法履行提存等权利确认程序后，依法作出结案决定。

       四是监督申请人的诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决且生活困难，愿意在接受国家司法救助后息诉息访的，检察机关给予司法救助，或者帮助申请人依照相关规定获得社会救助的，视为行政争议实质性化解。

       此外，对于法院生效裁判并无不当，检察机关本着客观公正立场，通过公开听证、释法说理等方式，促使当事人接受裁判结果，也视为行政争议实质性化解。

       对于行政争议已经实质性化解的案件，申请人一般以向检察机关撤回监督申请、表示自愿放弃诉讼、作出息诉服判承诺（书），或者达成和解协议等方式，接受和认可案件处理结果。检察机关应当根据具体情况，依法作出终结审查或者不支持监督申请决定。

       （二）行政执行监督案件实现行政争议实质性化解的判断标准

       行政执行可以分为生效行政裁判执行和行政非诉执行。其中，可作为行政裁判执行监督案件办理的，主要是执行实施中的问题。检察机关可以在监督法院采取措施促进行政机关履行生效裁判确定义务的同时，向行政机关提出检察建议，督促行政机关及时履行行政裁判确定的义务，生效行政判决确定的公民、组织的权利得以实现，视为行政争议实质性化解。

       与生效行政裁判结果监督不同，行政非诉执行监督多为检察机关依职权启动监督程序，当事人申请监督的案件占比较少。依职权监督案件，即意味着案件没有行政争议，检察机关应当注重依法监督，避免引起新的争议。依申请的行政非诉执行监督案件中，不存在诉讼法意义上的行政争议。行政机关一方对法院不接收执行申请、接收执行申请后不及时作出裁定、裁定后不及时组织执行等申请检察监督的，属于对法院执行活动提出的质疑，不属于行政争议的范畴。公民、组织在行政执行阶段对行政行为的合法性、有效性、可执行性提出质疑，就形成了一个事实上的行政争议。因此，检察机关办理依申请的行政执行监督案件，应当以追求实质性化解行政争议为目标。

       检察机关办理公民、组织一方申请监督的行政非诉执行案件，监督申请人对法院所作的准予执行裁定不服，主张行政行为缺乏事实依据的，检察机关应当对行政行为是否证据充分进行审查，必要时可以进行调查核实；公民、组织和行政机关对事实认定、法律适用、是非曲直存在分歧的，可以举行公开听证；行政行为内容违法或者严重违反法定程序可能损害公民、组织合法权益的，建议法院撤销准予执行裁定；行政行为存在程序瑕疵但不影响其执行效力的，应当在建议行政机关今后规范执法的同时，向公民、组织释法说理。

       行政处罚、行政强制和行政征收征用是行政非诉执行监督案件中常见的行政决定类型。这些行政决定均属于对公民、组织课以义务的单方行政行为。在行政非诉执行环节，仅仅因为相对人不接受就变更合法适当的行政行为，不仅会损害行政行为的公定力、执行力，也会不必要地减损行政活动的权威性、公信力。在行政非诉执行监督中，检察机关不宜顺应公民、组织一方的主张寻求行政机关改变合法适当的行政行为的具体内容。因为在行政执行环节，行政机关与相对人一方达成和解的空间非常有限。这是行政执行与民事执行的一个显著区别。2020年最高人民法院《关于执行和解若干问题的规定》第1条规定，当事人可以自愿协商达成和解协议，依法变更生效法律文书确定的权利义务主体、履行标的、期限、地点和方式等内容。显然，这一司法解释是针对民事执行中的和解所作的规定。与民事主体有权处分自身权利不同，行政非诉执行中的和解，通常仅限于基于履行能力不足的推迟执行期限等情形。检察机关不能以实质性化解行政争议为名，针对合法适当的行政行为帮助行政相对人“讨价还价”。不仅如此，对于行政非诉执行中违反法律规定的执行和解，检察机关应当予以监督纠正。以行政处罚为例，对于行政机关在法定裁量幅度内确定的罚款数额，只要符合比例原则和过罚相当原则，没有达到显失公正的程度，检察机关就应当尊重行政机关的裁量权，不得建议减免罚款。

       作者：张步洪，最高人民检察院第七检察厅副厅长、二级高级检察官；张立新， 最高人民检察院第七检察厅主办检察官、二级高级检察官；马 睿，最高人民检察院第七检察厅检察官助理。