我国检察制度是中国特色社会主义国家制度和法律制度的有机组成部分，在实现国家治理体系和治理能力现代化中发挥着独特的、不可替代的重要作用。党的十九届四中全会提出把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为检察机关参与社会治理拓宽了思路，提出了新的更高的要求。同时，2018年以来，最高人民检察院适应新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新要求，提出做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察“四大检察”全面协调充分发展的法律监督新格局，成立专司行政检察职能的第七检察厅，为发挥行政检察既监督法院公正司法又监督行政机关依法行政的作用，促进社会治理，提供了有力组织保障。司法是微观社会矛盾纠纷的灵敏显示器和社会治理状态的预警机。社会治理的重要目的是及时发现和有效化解各种矛盾纠纷。“穿透式”行政检察监督正是立足我国行政检察“一手托两家”的作用，立足行政检察以行政诉讼监督为核心职能的前提下，着眼于如何在加强和创新社会治理中更好发挥法治保障作用而提出的，力图把行政检察的制度优势转化为参与社会治理的效能。

       一、“穿透式”行政检察监督的制度内涵

       “穿透式”行政检察监督，借鉴了金融监管的理念。对行政检察工作而言，“穿透式”行政检察监督既是一种理念创新，又是实践进步，更是行政检察基本理论的探索创新。

       （一）多层“穿透”模型

       穿透，就是不局限于事物的表面现象，对内部的、原始的、深层次的问题进行逐层的剖析。“穿透式”行政检察监督既非一项专门的法律监督程序，也非一种新的法律监督类别，而是行政检察对行政诉讼监督这一本权的延展。“穿透式”行政检察监督是对我国行政检察监督职能配置的反思，是对行政诉讼监督实践中面临“倒三角”和“程序空转”挑战的回应，是对地方检察机关检察监督经验的提炼，是将行政检察制度优势转化为国家治理效能的充分体现。

       “穿透式”行政检察监督模型可分为四个层次：第一层是行政诉讼监督。行政诉讼监督是行政检察监督的基石和本权，也是其进行“穿透”的突破点。所有的“穿透”必须以监督诉讼活动为起点层层深入，这一层是对司法权的监督，是保护公民、法人和其他组织合法权益的最有效方式，也是“穿透式”行政检察监督的边界。第二层是促进依法行政。由表层穿透至第二层，是从监督法院行政审判和执行活动，穿透至监督行政机关作出的行政行为，打破以往过分倚重书面阅卷的监督方式，充分运用调查核实权对违法行政行为进行监督。第三层是化解行政争议。从第二层穿透至第三层，是从“就监督而监督”穿透至“在监督中化解社会矛盾”，从司法的被动性穿透至行政检察监督的能动性，实现行政诉讼法的立法宗旨，达到实质性化解行政争议的作用。第四层是参与社会治理。从第三层穿透至第四层，是从个案向类案进行穿透，在个案的纠偏中化解行政争议，发现行政机关履职中的疏漏，从末端治理向促进前端治理转变，提出完善社会治理的检察建议，从而助推国家治理体系和治理能力现代化。

       “穿透式”行政检察监督由表及里，依次监督审判权，促进依法行政，实质性化解行政争议，参与社会治理，使行政检察监督在每个层次都有能动性举措，即每个层级都有发力点，打破原有“一次发力、逐级损耗、无法传导”的桎梏，从而保证行政检察监督的力量在每一层级都发挥出力度和质效。当然，保护公民、法人和其他组织的合法权益是贯穿行政检察监督全过程的。行政诉讼监督有权利救济的功能，行政检察监督在促进依法行政、化解行政争议和参与社会治理中也直接或间接发挥着权利救济的作用。

       “穿透”，是坚持以问题为中心，针对司法实践中突出存在的“遮蔽”提出来的。因为存在三大遮蔽，所以才要“穿透”。第一，程序给实体披上“合法的外衣”。实践中有大量行政诉讼案件由于超过起诉期限等程序原因而无法进入到实体审理阶段，此时法院不予立案或驳回起诉并不等同于行政行为就是合法的。第二，“案结事未了”。法院对行政行为展开的合法性审查若没有触及到案件的实质争议点，很难真正解决当事人的利益诉求。此时，原有行政争议交织了新的司法矛盾，当事人在寻求司法救济无果后继续信访申诉，使得事态升级。第三，就案办案遮蔽类案漏洞。行政诉讼监督案件整体规模不大，个案的精准监督并不意味着背后存在的行政执法、法律适用乃至社会治理等一类问题可以同时得到解决。由此可见，“穿透”是对“遮蔽”全面而有效的回应。

       （二）理论基础

       检察制度是宪法独立设置法律监督权的一种现实体现，其诞生的历史背景和理论基础都呈现出制约权力的基本特征。中国特色法律监督理论、实质法治理论、多元纠纷解决理论、国家治理理论等，为“穿透式”行政检察监督提供了理论基础。

       1.中国特色法律监督理论

       中国特色法律监督理论是“穿透式”行政检察监督最根本的理论基础。中国特色法律监督理论是在继承和发扬中华法系传统御史制度的基础上，吸收了列宁的法律监督思想，坚持以中国特色社会主义法治理论为指导，并通过解决中国问题逐步发展出中国特色。宪法规定检察机关是国家法律监督机关，这里的法律监督，不仅仅是指刑事法和诉讼法，而是应包括宪法、刑法、民法、行政法、诉讼法等部门法在内的完整意义上的法律监督。而行政检察权，就是检察机关在人民代表大会制度框架内，依照宪法和法律的规定对法院行政诉讼活动实施法律监督的权力。1989年行政诉讼法第六十四条虽然原则性地规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，但主要限定在对生效裁判结果的监督，2014年行政诉讼法第九十三条纳入了对审判人员违法行为的监督和提出检察建议的相关规定，且在第一条特别强调了“解决行政争议”作为行政诉讼制度的目的之一，赋予了行政诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中担负更加重要的职责使命。同年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调探索建立检察机关提起公益诉讼制度、开展行政违法行为检察监督和行政强制措施司法监督。2017年行政诉讼法第二十五条专门增加了行政公益诉讼制度，检察机关对行政权的监督逻辑至此理顺。2018年人民检察院组织法修改后，法律赋予检察机关的监督手段随之丰富，调查核实权的落实让监督行政权具有了现实的可操作性。由此可见，在中国特色法律监督理论的不断完善中，在全面依法治国实践不断深化下，行政检察监督的内涵正逐步清晰，为“穿透式”行政检察监督理论奠定了坚实基础。“穿透式”行政检察监督的层层穿透正是在中国特色法律监督理论的基础之上唤醒对行政权和行政行为的规范，这既是对我国当前宪政体制的实际落实，也是法律监督本意的回归。

       2.实质法治理论

       实质法治理论是“穿透式”行政检察监督的重要理论根基。“形式上的法治国家概念固然具有认识价值和重要性，但实质上的法治国家才是中国法治国家建设的终极目标”。司法若关切类似自然法的实体价值观，会引发漫无边际的争论，让形式法逃避批判和改进，沦为无视社会需要和公民福祉的僵化教条。复杂的社会现实因素对个案监督所应达成的目标提出了新的要求，“穿透式”行政检察监督不仅是对传统意义上以行政审判与执行为核心的行政诉讼监督制度的反思与调整，也是检察机关对机械司法背后无法实质性化解行政争议进行的努力，更是检察监督在实质法治主义观之下发挥能动性以平衡司法被动性的体现。其在形式法治与实质法治之间寻得了一种既保护个案当事人权益，又促进依法行政，同时参与社会治理的路径。

       3.多元纠纷解决理论

       多元纠纷解决理论是“穿透式”行政检察监督的关键理论来源。多元化纠纷解决机制的目的是扭转法院从“最后防线”变成“首道防线”的纠纷解决局面，激活多渠道解决纠纷的综合治理格局。传统的行政检察监督以启动再审程序而非追求实体效果为其运行的主要特征，相当于将纠纷重新交回法院，仍然没有做到真正解决纠纷。在多元纠纷解决理论的引导下，检察机关结合自身的能动监督特点与调查核实优势，提出了“穿透式”行政检察监督，其要达到的“穿透”就是利用公开听证、释法说理、促成和解、司法救助等纠纷解决途径实质性化解行政争议，追求实体效果，参与社会治理。运用“穿透式”行政检察监督理念参与多元纠纷解决，就是在查清与当事人核心诉求相关的重要事实基础上，作出价值判断，在符合法律、行政公共性的前提下寻求各方可以接受的合法、公正的解决方案，改变传统办案模式下单纯判断对错的定性分析。因此，“穿透式”行政检察监督充分体现出行政检察部门在多元纠纷解决理论的引导下，主动探索“以抗促和”、促成和解等实质性化解行政争议的途径，发挥出区别于诉讼、仲裁、行政裁决、信访、调解不同的功能，推进纠纷解决的司法供给侧改革。

       4.国家治理理论

       国家治理理论是“穿透式”行政检察监督的前沿理论引领。随着国家治理体系和治理能力现代化、全面依法治国战略的提出与持续推进，检察能力的现代化凸显出了重要性。供给侧结构性改革任务重，经济下行压力加大，国际政治经济摩擦频繁，这些对国家治理体系和治理能力提出严峻挑战，也对检察工作和“检察产品”提出新要求，但同时为检察机关找准服务大局的结合点、切入点提供了契机。

       首先，国家治理理论强调，对于中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项。行政检察正是“四大检察”短板中的短板，弱项中的弱项，“穿透式”行政检察监督的理论探索与实践革新正是响应党中央“补短板、强弱项”的号召，其中第二层“穿透”正是将长期缺失的“促进依法行政”这一行政检察应有之义进行理论的填补，努力实现行政检察“一手托两家”，既监督法院公正司法又促进行政机关依法行政的目的。其次，国家治理理论还强调要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。行政检察是一项政治性很强的业务工作，也是一项业务性很强的政治工作。从监督规律和检察实践角度综合来看，“穿透式”行政检察监督模式的第三层、第四层正对应“参与社会治理，实现国家治理体系和治理能力现代化”这一诉讼监督任务的应有之义，是以定分止争的司法效果来弥补行政诉讼制度的短板，也是以节约司法资源、提高纠纷解决效率来补强司法的公正公信。新时代人民群众的需求、国家治理体系和治理能力现代化的追求、让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的要求，都促使检察能力现代化紧跟时代步伐，不仅注重法律层面的说理，还要层层深入实质性化解行政争议，服务社会治理大局。因此，“穿透式”行政检察监督正是行政检察在国家治理体系和治理能力现代化的任务引领下，不断探索行政检察制度优势的产物。

       二、“穿透式”行政检察监督的制度优势

       行政诉讼案件是反映行政争议和社会矛盾的晴雨表。“穿透式”行政检察监督，通过发挥“一手托两家”的监督作用，一方面采撷个案，从具体个案出发化解一个个具体的行政争议；另一方面汇聚类案，“拧线成绳”地参与社会治理。“穿透式”行政检察监督的制度功能奠定了其作为行政检察基本理念的根基，也成为了参与社会治理的内生动力。

       （一）监督行政诉讼活动

       监督行政诉讼活动是行政检察监督的首要功能，也是最基础的功能。首先，行政诉讼监督是行政检察业务的基石，包括对生效行政裁判、调解书的监督，对审判人员违法行为的监督，对行政执行的监督（含行政非诉执行监督），其中对行政非诉执行的监督是近年来行政检察业务的新领域。其次，依据现行法律，行政诉讼监督的程序制度、责任设置比较成熟，检察机关受理当事人申诉与依职权主动介入互为补充，主动调查核实与智慧借助“外脑”、引入专业判断相协调，为行政检察监督提供了监督的切入点和基本框架。最后，监督行政诉讼活动既是“穿透”的首层，也是后续“穿透”有效性的保证。只要开启“穿透式”行政检察监督，就必然以监督行政诉讼和行政非诉执行活动为切入点。只有以行政诉讼监督为基石，才能保证后续“穿透”中检察建议的力度，增强检察机关促进当事人达成和解的可能性。因为刚性在于法律责任的落实，如果不能追究被监督者的法律责任，那检察建议就相当于善意的劝诫或温馨的提示。若无震慑，则不足以触动被监督者，不足以调整利益、实现矫正正义。由以上三个层次来看，监督行政诉讼活动既是“穿透式”行政检察监督的首要要求，也是其首要功能。

       （二）促进依法行政

       在我国目前对行政权和行政行为的监督体系中，不同的监督方式往往各有特点，各有侧重，但又相互补充。比如，人大监督是人民当家作主的政治权力，同其他形式的监督相比，法律效力最高，但就其监督方式来说，无论是听取和审议政府工作报告、审查规范性文件、检查监督法律实施情况等都较为宏观，难以触及个案。再如，行政诉讼通过法院对具体行政案件的审查，达到监督行政机关依法履职的目的，是典型的事后监督，但其受案范围法律又有明确的限定。在监督体系中，还有以内部监督为特点的行政复议、以冲破层级约束为特点的信访制度、以公职人员全覆盖为特点的监察制度、以自发和偶发为特点的社会舆论监督，等等。行政检察监督作为专门法律监督，对行政权和行政行为进行监督是应有之义，既符合宪法对检察权的设定，又可以填补其他监督方式的空白。考虑到行政机关规模庞大、行政行为数量浩如烟海，检察机关一方面不能超出职能界限监督所有行政行为，另一方面也不可能对所有涉诉行政行为进行全面监督。因此，检察机关对行政行为审查的介入方式以受理控告和申诉为主，以依职权介入为辅，利用好“穿透式”行政检察监督，透过监督行政诉讼活动对行政行为进行监督，正是切合“一手托两家”的履职根本，既监督法院公正司法，又促进行政机关依法行政。

       （三）推动实质性化解行政争议

       当前，一些地方行政诉讼案件程序空转是人民群众反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，成为社会治理的难点。尽管法院立案登记制改革后，“立案难”问题得到缓解，但一些地方“有诉必立”后的不予受理与驳回起诉，实际上使当事人被点燃的希望之火又被泼上了一盆冷水。检察机关在监督过程中对裁判错误的案件会采取抗诉、检察建议等方式督促法院纠正，但一些案件由于超过起诉期限、原告不适格等原因无法进入实体审理阶段，故陷入了司法途径也无法纠正行政执法不公的尴尬境地。此时，检察机关若仅作出不支持监督申请的决定，以一纸文书了事，则争议背后的违法行政行为依旧无法被纠正，行政争议仍实质性存在。当事人在与行政机关旧矛盾的基础上叠加与司法机关的新矛盾，涉诉信访发生率极高，不仅大大削减了检察机关的监督职能效用，也与司法维护社会公正和社会稳定的价值背道而驰。而“穿透式”行政检察监督对那些虽然法院裁判正确但行政违法行为依旧存在的程序空转案件进行了有效回应。

       “穿透式”行政检察监督在解决行政诉讼程序空转，实质性化解行政争议方面具有重要价值。首先，“穿透式”行政检察监督唤醒了对行政权的监督。在审查法院裁判是否正确的同时，还能穿透审查行政机关行政行为的合法性，对那些法院裁判无误但行政行为存在违法或不当的，可以找到纠偏的路径。其次，“穿透式”行政检察监督促进从源头上减少行政争议。一直以来，检察机关的行政诉讼监督存在周期长，尤其是时间滞后的问题，监督效果不理想，而“穿透式”行政检察监督蕴含着在前端促进依法行政之义。再次，“穿透式”行政检察监督并非就监督而监督，而是在监督中化解矛盾、在矛盾化解中开展监督，将“保护权利”“监督权力”“解决争议”有机融合，促进当事人正当诉求的实质性解决。

（四）提升社会治理能力

实践中，行政行为失范、违法以及行政不作为问题较为棘手，容易引起社会层面的矛盾和冲突。行政检察监督是专门监督、一体监督，也是双重监督，具有主动性、规范性、权威性等优势，是参与社会治理、促进提升社会治理能力的重要力量。一方面，“穿透式”行政检察监督在监督个案的过程中，探清案件背后所反映出的行政违法普遍性、根本性问题，向行政机关提出社会治理类检察建议，可督促行政机关针对问题堵塞漏洞、建章立制，从而解决依法行政和社会普遍层面的共性问题。另一方面，与“以彼之矛，攻彼之盾”的监督方式相比，“穿透式”行政检察监督独立行使调查核实权、依据专属的监督规则去监督法院和行政机关，效果凸显。传统的“阅卷办案”监督方式下，对行政行为和行政争议的查明仅来源于法院的卷宗，此时想要对法院和行政机关进行监督可谓难上加难。在“穿透式”行政检察监督方式下，检察机关根据需要，既可以对涉及行政相对人合理诉求的相关事实进行调查取证，也可以对被诉行政行为之外的相关事实进行调查。当然，还可以运用向纪委监委移送职务违法犯罪线索等方式强化监督。由此可见，“穿透式”行政检察监督可以打出参与社会治理的“组合拳”。

       三、“穿透式”行政检察监督的功能实现途径

       “穿透式”行政检察监督从监督行政诉讼活动到参与社会治理，是一个层层递进的系统工程，将其价值功能在现实中落地落实至关重要。特提出以下四条途径，其在内容上各有侧重但不可割裂，在功能上各有所长但缺一不可。

       第一，以精准监督为导向，强化调查核实。检察机关要想对行政机关、行政行为存在的问题有所作为，首先要以精准化监督为导向，着眼于精细化审查，加强调查核实。调查核实权的运用可以克服书面审查的固有弊端，通过实地走访申请人、法院、行政机关及其他相关人，一方面发现核心利益的争议点，使得监督更有针对性；另一方面可以拓宽审查范围，加强依职权监督，为行政争议的实质性化解提供抓手。当事人在审判程序终结后仍寻求检察机关法律监督的救济，就说明行政机关和审判机关的释法说理并未完全将争议化解，当事人对事实的认定或我国法律制度的安排仍有不解之处，而行政文书和司法文书是行政行为和司法活动的记录，虽然能够将关键证据和核心利益纷争反映出来，但只靠反复研究行政文书和司法文书进行检察监督，实质上是陷入了逻辑漩涡，循环论证的方式难以将争议实质性化解。通过对以“抗诉”和“再审检察建议”为主的传统监督方式进行解构，不难发现，以当事人的监督申请是否符合条件作为是否启动审判监督程序的唯一判断标准，而不透过审判活动对行政行为进行合法性全面审查，在一定程度上导致了前文所述的“遮蔽”现象，实为法律监督的缺位。若要实现“穿透式”行政检察监督的功能，除了对法院审判权行使是否合法进行审查外，更重要的是通过调查核实查明行政行为是否合法，做到全面审查、精准监督。

       第二，以双重监督为支撑，强化行政行为合法性审查。双重监督即行政检察“一手托两家”，一方面监督法院公正审判，另一方面监督行政机关依法行政，这是对监督对象的总结概括。双重监督是将行政检察监督从对行政诉讼活动监督穿透至对涉诉行政行为合法性审查的理论和实践支撑。行政检察从具体监督事项的角度而言，又可分为三项基本监督内容：生效行政裁判和调解监督、行政审判人员违法行为监督、包括行政非诉执行监督在内的行政执行活动监督，三项内容都是以监督公正审判和执行为表层，以监督依法行政为内核。因此，双重监督既是对这三项基本监督内容的凝练，也是这三项基本监督内容得以开展的根基，赋予了行政检察监督对行政行为合法性审查得以强化的理论和实践支撑。“穿透式”行政检察监督要做到穿透表层，直达内核，就需要将双重监督的目的贯穿监督活动的各个环节之中。近年来，司法体制改革、人民检察院组织法修订、检察机关内设机构改革后行政检察与民事检察分立，又给行政检察强化对行政行为合法性审查提供了新的契机。在此基础上，行政检察监督的原则、程序和理念有了新的发展，最高检《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》正在全面修订，以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为“牛鼻子”、以行政非诉执行监督为延伸的多元化行政检察监督格局得以确立。凡此种种，都为加强双重监督，尤其是强化行政行为合法性审查创造了条件和机会。

       第三，以实质监督为主线，强化行政争议实质性化解。“穿透式”行政检察监督要想在监督的同时化解矛盾，就要打破形式监督，坚持以实质监督为主线。当前，司法不止于判断是非，更要解决矛盾。一方面，行政检察不处分实体权利，但也不完全等同于程序监督，更绝非形式监督，相反，正因为无法直接处分实体权利，才倒逼行政检察必须要以实质监督为主线，强化行政争议实质性化解。另一方面，行政检察监督案件体量不大，欲发挥出检察监督的效能必须依靠实质监督的质量，找到争议焦点和当事人的实际诉求并加以解决。大量的行政诉讼案件经过一审二审甚至再审程序还无法解决矛盾，这反映出很多矛盾不是法律层面可以解决。从法院审判角度来看，“如果法院简单地按照法律条文一判了之，就会在司法供给与社会需求之间形成尖锐的冲突和矛盾……尽管我们说依法办事与社会稳定和经济发展本质上是一致的，但那只是理论上的，实践中是存在冲突的”。审判尚且如此，作为监督者，行政检察若仅对争议涉及的法律问题进行重复理解与适用，则是在做浪费司法资源的无用功。要发挥区别于审判的检察监督能动性，不是被动地审，而是主动地促，综合采取提出监督意见、促成双方和解、司法救助、公开听证等方式促成矛盾化解。以实质监督为主线，实质性化解行政争议才是具有特色的行政检察监督功效。在程序空转加剧行政争议顽疾之下，需要重新审视检察产品供给与社会需求，尤其是诉讼当事人的需求。“就监督而监督”的机械监督与社会稳定和经济发展之间已经出现了断裂，需要用实质监督，实质性化解行政争议来填补。

       第四，以类案监督为补充，强化参与社会治理。类案监督打破就案办案的惯性思维，以小见大，充分利用对典型性、引领性案件的监督，实现做一件成一件、成一件影响一片的效果，从而参与社会治理。“穿透式”行政检察监督依托类案监督，一方面把握法律适用、政策依据、监督方法、监督效果方面的典型性；另一方面把握司法理念方面的纠偏、创新、进步，社会治理方面的促进、完善等引领价值。“穿透式”行政检察监督不是就案办案，而是坚持个案监督与类案监督相结合，个案办理与专项治理相结合，发挥类案检察建议和专项监督活动在集中解决一类问题、促进一行业或领域突出问题治理中的作用，弥补行政检察监督案件规模小的先天不足，增强案件影响力。

       四、“穿透式”行政检察监督的边界

       如前所述，在对行政权的监督制约体系中，存在人大监督、审判监督、行政复议、信访制度、监察制度、社会舆论监督等多种内外部监督方式。检察权和行政权各司其职，价值追求和判断不尽相同，“穿透式”行政检察监督在通过履行法律监督权制约行政权时，应恪守监督边界，充分尊重行政权，并与各方监督主体相互配合，共同推进法治政府建设。

       第一，根本上，要严格遵循专门法律监督机关的宪法定位。宪法和人民检察院组织法均将检察机关定位为国家法律监督机关。法律监督的根本价值在于保障国家法律的统一正确实施，不仅包括监督司法权和行政权的依法行使，也肩负保障人权的重要使命。一方面，“穿透式”行政检察监督在开展监督活动的过程中要恪守宪法定位，不得超越宪法规定，即法律监督对象不涉及国家权力机关和地方权力机关实施的活动，并且接受相应人大的监督。另一方面，在监督行政诉讼活动和行政非诉执行活动是否合法时，还要监督涉诉行政行为是否合法、正确，以实现对行政相对人权利的保护。这两方面既不可逾越，也不可罔顾。特别需要注意的是，行政检察监督在监督依法行政时，比其他监督主体更需谨慎和周全，作为国家专门法律监督机关，检察机关不是特定行政相对人的代理人或代言人。

       第二，在介入监督的方式上，要依托“案件”介入监督。“穿透式”行政检察监督始终以对行政诉讼活动和执行活动的监督为发现问题的起点，而非对行政行为任意审查监督。即便是类案监督，也是依托于“案件”，即在办理个案的过程中启动依职权监督，扩大被监督的案件范围，将类似案件纳入监督范围，整个过程始终未脱离“案件”。“穿透式”行政检察监督为促进依法行政和参与社会治理所发出的改进工作、社会治理类检察建议，也是来源于案件办理过程中对涉诉或涉非诉执行相关行政行为的监督，而非对行政主体实施的一切活动都进行监督。还应注意，行政检察不完全等同于“诉讼监督”，围绕“司法裁判”建立起的检察即“诉讼监督”，围绕“公共行政”建立起的检察即“行政检察监督”。

       第三，在监督效果上，追求实体效果，但不直接处分实体权利。“穿透式”行政检察监督追求实体效果，是指在办理抗诉、再审检察建议案件中，尽最大努力争取法院采纳监督意见；即使对于不支持监督申请的案件，对于那些申请人诉求合法合理、确实有争议化解可能的案件，也要全过程促成双方当事人达成和解，实质性化解行政争议。不处分实体权利，是指尊重法院独立行使审判权，尊重双方当事人的自主处分权，不干预裁判及和解结果。长期以来，行政检察监督仅起到启动再审程序和向行政机关提出检察建议的监督效果，对于监督意见和检察建议能否被采纳则要另当别论。“穿透式”行政检察监督虽然为强化监督效果，促成行政争议实质性化解，在原有监督方式上更进一步，将调查核实、促成当事人达成和解作为基本工作方式，但这并未改变行政检察监督不直接处分实体权利的本质。

       第四，在检察权行使的内部，“穿透式”行政检察监督区别于行政公益诉讼。行政公益诉讼是指检察机关将行政机关违法或不作为行为诉诸法院，将原本无人追究的行政行为置于司法审判之下，从而实现对行政活动的监督制约。这与本文探讨的“穿透式”行政检察监督有着促进依法行政的共同价值追求，但分属不同实施路径。行政检察监督与行政公益诉讼两者最根本的区别是法理基础不同。行政检察监督是宪法赋予检察机关法律监督权的自然衍生，而检察机关拥有的行政公益诉讼权的法理基础是社会公共性权利，是公民权利的延伸，其起诉资格由法律特别授权。除此之外，二者还具有以下几点具体区别：首先，从与行政机关的互动关系来看，“穿透式”行政检察监督是对行政机关是否依法行政的单向监督，无论在调查核实阶段、实质性化解行政争议阶段还是发出检察建议或提起抗诉阶段，都是法律监督权的单向行使。行政机关在全过程中起到的是配合调查、配合化解争议、配合落实检察建议等作用。但在行政公益诉讼中，行政机关与检察机关同处于审判活动中，起诉方与被告方地位同等。当然，不可否认的是，行政公益诉讼的“审查前置程序”，即通过发出检察建议督促行政机关纠正违法行政行为或履行法定职责，与行政检察监督的审查过程有着相似之处。其次，从参与诉讼的节点来看，“穿透式”行政检察监督是参与到一个或多个已经开启甚至是结束的诉讼程序之中，但行政公益诉讼是由检察机关开启一个新的诉讼。再次，“穿透式”行政检察监督在监督过程中保护具体的行政行为利害关系人，监督过程始终围绕一个或数个具有特定利害关系人的诉讼活动或执行活动。行政公益诉讼中利害关系不特定，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。

       从国家治理体系和治理能力现代化视野观察行政检察监督，首先，行政检察监督是国家治理体系现代化的重要内容。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括政治、经济、社会、文化、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，这是一整套紧密相联、相互协调的国家制度。检察机关通过行使行政检察权，对行政权形成制约与监督，从而使监督制度更加完善，是国家治理体系现代化的重要内容。其次，行政检察监督主要从精准监督、双重监督、实质监督、类案监督入手，督促审判权和行政权科学有序、规范运行，实质性化解行政争议，参与社会治理，缓和社会矛盾，无疑是国家治理能力现代化的一个重要组成部分。

       历史原因和制度原因导致了行政检察监督长期的疲软状态。行政诉讼监督的疲弱现状不等于监督发展空间受限。行政诉讼能不能发展，关键要看行政诉讼活动本身存在的问题以及治理是否需要行政诉讼监督来发挥独特的功能、作用价值。“穿透式”行政检察监督的效果在于，深入对行政诉讼活动的监督，在促进行政机关依法行政、建设法治政府、参与社会治理等层面层层发力。这即是行政检察“一手托两家”的实质效果，既维护了司法公正，也监督和促进了依法行政。

       检察监督不是零和博弈，监督与被监督者目标一致，都是践行以人民为中心的发展思想。习近平总书记指出，人民群众对执法乱作为、不作为以及司法不公的意见比较集中，这要成为我们厉行法治的聚焦点和发力点。“穿透式”行政检察监督以理念变革为引领，以扎实办案为中心，不断拓展行政检察工作的内涵与外延，其通过法律监督努力维护司法公正，提升依法行政水平，着力实现双赢多赢共赢的监督成效，通过参与社会治理为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献新时代行政检察力量。