党的十九大描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，明确了“十四五”时期法治国家、法治政府、法治社会建设的路线图和施工图。检察机关作为国家法律监督机关，要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，通过各项工作提质增效，更好地在法治中国建设中发挥职能作用。

       根据法律规定，检察机关在行政诉讼中的基本功能定位是法律监督。法院审理行政案件遵循合法性审查原则。基于合法性审查原则要求，行政裁判的重点是回答被诉行政行为的合法性，有时会忽视或无视当事人的真实诉求，减损行政诉讼解决争议的功能，导致一些行政案件“案结事不了”“官了民不了”。为强化行政诉讼制度解决争议的功能，2014年行政诉讼法修改，在第一条中增加规定“解决行政争议”。这也是1989年行政诉讼法遗漏的行政诉讼应有的最基本的制度功能。检察机关受理的不服行政裁判的申请监督案件，绝大多数经过了一审、二审、再审审查。当事人申请检察机关监督，实质上也是希望通过检察机关履行职责实现其正当诉求。基于此，检察机关不仅在行政诉讼中承担监督职能，而且事实上处于行政争议司法解决机制的最末端。检察机关在履行法律监督职责中推动行政争议实质性化解，有利于强化行政诉讼制度解决争议的基本功能，有利于更大限度地在司法框架内维护公民、组织合法权益。

       新一届最高检党组高度重视行政检察工作。2018年内设机构改革中，最高检单设行政检察厅，将行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察并称为“四大检察”。行政检察与行政复议、行政审判几乎同时起步，但在2019年9月之前，检察机关在行政诉讼中主要履行法律监督职能，并未将推动行政争议实质性化解作为一个办案目标。一些行政案件反复纠缠于法院是否应当受理、立案，经过一审、二审、再审，有的还要发回重审，“案结事不了”“程序空转”问题突出，当事人的合法正当诉求得不到重视和满足。为着力破解“程序空转”的难题，促进行政争议实质性解决，全国检察机关自2019年11月至2020年12月开展了为期一年二个月的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。专项活动期间，全国各级检察机关共化解各类行政争议6300余件。专项活动结束后，各级检察机关按照最高检要求在履行行政诉讼监督职责中常态化开展行政争议实质性化解工作，认真回应人民群众诉求的同时，进一步积累了办案经验。

       检察机关推动行政争议实质性化解，是指检察机关办理行政检察监督案件，全面贯彻行政诉讼法立法目的，在监督法院公正司法、促进行政机关依法行政的同时，加强调查核实，针对行政争议产生的基础事实和申请人在诉讼中的实质诉求，综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助、释法说理等多种途径，促进行政争议得到依法、公平、有效解决。检察机关办理行政诉讼监督案件，应坚持把推动实质性化解行政争议作为法定职责，努力实现案结事了政和。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对加强包括行政检察在内的检察机关法律监督工作提出了新的更高要求，强调检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。各级检察机关在履行行政检察职责中应当以更高标准、更加规范、更佳效果、更加科学的方式推动行政争议实质性化解。

       尽管各级检察机关在办案实践中积累了一些较为稳定的做法，但检察机关推动行政争议实质性化解工作至今仍无成规可循。实现实质性化解行政争议工作规范运行，必然要经历一个从实践探索、总结提炼到效果验证、理论研究、规范完善的过程。指导性案例是检察机关办案形成的具有良好政治效果、社会效果和法律效果的司法产品，是总结检察工作经验、诠释法律精神的重要载体。发布指导性案例，既是为地方检察机关推动实质性化解行政争议提供范本，也是为社会各界特别是法学研究者提供较为典型成熟的司法办案素材。

       该批指导性案例是最高检发布的首批实质性化解行政争议指导性案例，从多个角度回答了检察机关推动行政争议实质性化解的大致范围、基本方法。透过这些案例可以看出，通过调查核实查清事实，通过公开听证等辨明是非，进行充分释法说理，是促成行政争议实质性化解的重要前提。

       （一）某材料公司诉重庆市某区安监局、市安监局行政处罚及行政复议检察监督案（检例第116号）

       一是有效运用释法说理促使当事人理性看待行政裁判。正义既要看得见，也要讲得通。行政争议实质性化解，就是要让当事人从内心接受案件的处理结果。按照“谁执法谁普法”普法责任制的要求，司法办案人员围绕案件事实和证据，阐明事理、释明法理、讲明情理，向当事人阐明司法决定中蕴含的制度逻辑，是促使当事人理性看待司法结论，提升司法办案质效的一种基本方法。检察机关办理行政诉讼监督案件，对于行政裁判合法、行政行为无明显不当或对申请人的权利义务未产生实际影响的案件，可以本着客观公正立场，根据案件实际情况，做好释法说理，促使当事人息诉服判，动员其撤回监督申请。该案中，材料公司法定代表人冯某坚持认为区安监局处罚不公平，但该事故发生属于多方行为共同作用的结果，各方已经承担了相应的责任，法院判决并无明显不公，最高检领导亲自接待了冯某，认真听取申请人的意见和诉求，对事故所涉三家公司分别应承担的责任、被诉行政处罚决定的合理性、行政判决程序和实体的合法性进行了详细分析，从维护申请人利益的角度进行释法说理，解开了申请人的心结，申请人撤回监督申请。

       二是为检察机关能动参与社会治理、有效推动诉源治理提供了一个样本。该案中，重庆市检察院第一分院对区应急管理局执法程序不规范、不严谨的问题，向其提出改进工作检察建议，促使其规范行政执法行为，从源头上减少行政争议发生。办理个案既是检察机关履行监督职责的方式，也是检察机关参与社会治理的切入点。检察机关在推动化解行政争议过程中，针对行政执法不规范问题，要深入研究分析行政行为违法和不规范的原因，充分利用检察建议促进行政机关健全机制、完善制度，以追求“办理一案，治理一片”的办案效果，从源头上预防和减少行政争议。

       三是为担任检察机关领导职务的检察官履行办案职责提供了示范引领。行政争议经过行政复议、行政诉讼进入检察监督环节，往往是法律关系错综复杂、争议持续多年的“硬骨头”。各级检察机关领导干部带头办案，有利于发挥领导干部协调对接外部资源的优势，形成争议化解合力，促进行政争议实质性化解，发挥领导办案的“头雁效应”。该案中，最高检院领导带头办案，与地方检察院检察官共同接待申请人，说法理、谈情理、讲道理，回应当事人的疑问与诉求，为全国检察机关院领导树标杆、做表率。行政争议实质性化解不仅关系到当事人诉求实现，而且事关检察权与审判权、行政权之间的关系。满足申请人诉求往往需要行政机关履行职责，检察机关院领导在关键节点参与办案活动，有利于依法、公平、妥善回应当事人诉求，保障当事人正当权利。

       （二）陈某诉江苏省某市某区政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案（检例第117号）

       一是推动行政机关对其委托的公司实施的强拆行为承担赔偿与补偿责任。过去实践中，受行政机关委托从事征收拆迁等行政事务的公司实施强拆行为，通常由受委托的公司承担民事赔偿责任；构成犯罪的，由直接责任人承担刑事责任。这与行政委托的原理存在一定的差异。2017年行政诉讼法第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”行政委托不发生行政职权转移，受委托组织根据行政机关要求完成委托事项，帮助行政机关实现行政目标，工作成果由委托的行政机关承受，行政法上的法律后果由委托的行政机关承担。该案中，案涉强制拆除行为在形式上系由某区城市资产经营公司委托，实质上是区政府依托区城市资产经营公司作为平台推动行政目标实现。在申请人坚持主张由政府承担赔偿责任的情况下，由区政府对其委托公司的行为承担责任符合行政委托的基本法理。

       二是促成监督申请人接受了被申请人经过测算提出的赔偿方案。在前期诉讼阶段，监督申请人没有提供相应证据证明自己的主张，因此诉讼请求被驳回。申请监督以后又要价过高，远高于同一区域的拆迁安置补偿标准。而我国国家赔偿法并没有规定惩罚性赔偿，申请人应当获得的赔偿应和按照正常拆迁获得的补偿大体相当。办案过程中，最高检院领导带领办案组成员到监督申请人家中，到被申请机关听取双方意见，承办检察官向监督申请人反复说明有关法律。当地为监督申请人指派了一名法律援助律师，为其提供免费的法律咨询。监督申请人全面了解相关法律政策界限之后，主动到当地检察机关表示愿意接受行政机关提出的赔偿方案。

       三是四级检察机关上下联动合力推动行政争议实质性化解。实质性化解行政争议，重点应放在诉讼监督案件。诉讼监督案件的管辖权主要在市级以上检察机关。最高检具有抗诉权的案件大多来源于省级检察院提请抗诉。市县两级检察院具有方便联系当事人、就地就近办案的优势。检察机关推动实质性化解行政争议，应当充分发挥检察一体的体制优势，在坚持“分级负责”“谁办案，谁负责”的基础上，对于疑难复杂案件可以根据办案需要，实行多级联动。上级检察机关发挥组织指挥（指导）作用，下级检察机关发挥熟悉情况、方便群众的优势，齐心协力做好行政争议化解工作。该案中，最高检确定化解思路和方案，发挥指挥部作用；江苏省检察院发挥沟通协调和指导督导作用，某市检察院争取得到当地党委政府支持；某区检察院发挥属地优势，协调行政机关，引导监督申请人降低诉求，在四级检察机关的共同推动下促成争议化解。

       （三）魏某等19人诉山西省某市发展和改革局不履行法定职责检察监督案（检例第118号）

       一是对确有错误的生效行政裁判提出抗诉，对生效行政裁判与被诉行政机关不作为均作出准确的法律评价，体现了“一手托两家”的双重监督要求。检察机关依法履行诉讼监督职能，既监督法院公正审判，又监督被诉行政机关依法行政。该案监督申请人魏某所在小区拆迁改造被确定为棚户区改造项目。回迁安置过程中，某房地产公司委托某物业公司向回迁安置户收取供水、供气、供热等设施建设费。魏某等19人向某市市场监督管理局投诉，要求查处某物业公司乱收费行为。该局立案后未作任何决定。魏某等人提起履行职责之诉，未获法院支持。检察机关依申请受理后审查认为，某市市场监督管理局虽然对魏某等人的投诉进行立案、调查，并就法律适用和政策界限向上级机关请示，但未实际作出决定；根据2014年国家发展和改革委员会《价格违法行为举报处理规定》（已失效），其应在法定期限内作出行政处罚、不予行政处罚或移送有关机关等决定；原审认为市场监督管理局不构成不履行法定职责，属于认定事实不清，适用法律错误。

       二是有效运用公开听证，在被诉行政机关、相关单位参加下一并解决监督申请人、同等情况的其他公民的正当诉求。行政争议案件关系公民、组织权利诉求，关系行政目标实现，具有较强的公共性和政策性。该案中，提起诉讼、申请监督的虽然是19户居民，但其所在小区还有189户居民被收取费用。单纯通过抗诉无法解决未提起诉讼居民的权利保障问题，检察机关通过举行公开听证，引导各方围绕争议焦点，查明事实，辨明是非，释法说理，促使争议各方达成和解协议，一揽子解决了19名监督申请人及其他189户居民的退费问题。

       （四）山东省某包装公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案（检例第119号）

       一是检察机关通过调查核实，查清案件基本事实，为推动实质性化解行政争议奠定了基础。查清案件事实是依法公正解决行政争议的基本前提，也是检察监督准确性、权威性的基本保障。检察机关审查行政案件，对于存在争议的关键事实应当进行调查核实。人民检察院组织法第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”该案中，检察机关基于监督申请人提交的基础材料和主张、诉求，在调阅案卷材料的基础上，向法院了解审理情况，向执法机关和某公司有关人员了解前期行政处罚决定履行情况，得到审判机关、行政机关支持配合。检察机关通过调查核实，认定在行政处罚决定执行催告环节，行政机关工作人员根据某公司及魏某申请同意可以缓缴罚款。据此，检察机关认为行政机关忽视这一承诺，在延期缴纳罚款期间对某公司及魏某加处罚款，缺乏事实根据和法律依据，法院裁定准予强制执行加处罚款认定的事实与客观事实不符。在办理该案中，调查核实对于消除分歧、依法解决争议发挥了关键作用。

       二是明确行政机关承诺行政相对人延迟履行行政处罚决定确定的义务，对行政机关和被处罚人均具有约束力。基于诚信政府建设要求，行政机关应当依法行政、按约办事，信守自身作出的符合法律规定的承诺。行政机关依法作出的行政处罚决定具有公定力，任何机关不得擅自变更或撤销。但被处罚人履行行政处罚决定确定的义务确有困难的，可以依法申请缓缴罚款。该案监督申请人申请缓缴罚款得到行政机关口头承诺。该承诺既不违反法律规定，也不损害国家和社会公共利益，在法律上应当视为有效承诺。同时，案涉处罚企业为福利性企业，且符合行政处罚法第六十六条规定的延期或分期缴纳罚款的情形。检察机关调查发现，在某包装公司驻地乡政府协调下，县应急管理局同意延期缴纳罚款，但在延期届满前又作出了加处罚款决定。县应急管理局对于曾作出口头承诺这一关键事实完全认可。因此，某包装公司及魏某不符合拒不履行行政处罚决定确定的义务的情形。检察机关依法向法院和行政机关提出检察建议，法院撤销了准予执行加处罚款的裁定；行政机关撤销了加处罚款的决定。

       （五）王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案（检例第120号）

       一是将行政争议相关的各方民事主体引入行政诉讼监督程序，一并化解行政争议与民事纠纷。2014年行政诉讼法修改时，在第六十一条第一款增加规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”实践证明，行政诉讼中一并解决民事纠纷，有利于减轻当事人讼累及提高司法效率。该案是一起行政争议与民事纠纷相互交叉的行政裁判结果监督案件，王某凤等45名购房者认为镇政府所作的限期拆除通知、限期拆除决定缺乏事实和法律依据，程序严重违法，侵害了他们的合法权益，请求法院判决确认镇政府作出的限期拆除通知、限期拆除决定违法，并依法给予行政赔偿。检察机关审查发现，监督申请人购买房屋所涉地块属建设用地，但未办理相关手续，确属“违建”，但监督申请人向建房单位某文化交流有限公司支付了房屋价款，监督申请人基于该公司与镇政府签订的协议开发建设，对该公司、镇政府的行为享有一定的信赖利益。监督申请人主张其属于强拆行为相对人具有合理性。原审认定监督申请人提起诉讼主体不适格，可以被质疑但要经过复杂的论证。监督申请人即使通过抗诉再审赢得确认违法之诉，要赢得行政赔偿之诉仍然要面对一系列论证推理上的难题。同时，检察机关了解到，该公司与监督申请人在购房合同中已经约定了因产权造成无法居住的责任承担条款，双方均有和解意愿，镇政府也有妥善解决“拆违”遗留问题的愿望，培训学校作为案涉地块受让人具有以可控支出解决纠纷、推动大学城项目落地的意愿。基于以上情况，检察机关搭建平台，引入各方共同参与，最大限度消除分歧、凝聚共识，以各方均可接受的方式解决了争议。

       二是立足法律监督职能，借助行政机关联系各方的优势，确保各方有效参与、充分沟通，公平合理化解争议。该案系因被诉行政机关先后与某文化交流有限公司、培训学校签订协议，强拆监督申请人向某文化交流有限公司购买的房屋引起，关系错综复杂。就解决监督申请人、某文化交流有限公司、培训学校之间的民事纠纷而言，被诉行政机关既熟悉情况，又不牵扯自身利益。同时，被诉行政机关既是行政诉讼和行政诉讼监督案件当事人，又是承担公共职能的国家机关。检察机关办案过程中，向被诉行政机关释法说理，促使其认识到自己先前的行为是形成纠纷的直接原因，自己有责任参与化解纠纷。被诉行政机关从对检察监督消极抵触转向主动配合，帮助检察机关与某文化交流有限公司取得了联系，协助检察机关开展工作，在各方共同努力下民事纠纷得以解决。就行政争议而言，检察机关在办案中发现被诉行政机关在强制拆除过程中存在未依法制作物品清单等问题，通过制发检察建议敦促被诉行政机关今后诚信履职，规范执法，赢得被诉行政机关积极回应。

       （六）姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案（检例第121号）

       一是督促被诉行政机关依法履行职责，撤销了缺少合法生效要件的婚姻登记。诚实信用是民法的基本原则。结婚应当男女双方完全自愿，并亲自到婚姻登记机关申请结婚登记。结婚登记是依结婚双方申请的行政行为。申请行为合法有效，是婚姻登记合法有效的前提。申请结婚登记应当是男女双方的真实意思表示。予以结婚登记，等于从法律上确认夫妻关系。男女任何一方使用虚假身份信息申请婚姻登记，均不构成双方合意，不符合婚姻自愿原则要求。按照法律规定和既往做法，婚姻登记机关主要进行形式审查，对于当事人提供的信息不进行调查核实。按照依法行政原则要求，在婚姻登记错误的情况下，行政机关有义务自行纠错或基于当事人的申请、告知纠正错误。该案中，姚某与使用虚假身份的女子结婚登记，发现受骗后只能单方面申请撤销婚姻登记，行政机关以原婚姻法未规定冒名登记结婚为可撤销情形为由屡次拒绝。早在1994年，民政部《婚姻登记管理条例》（已失效）就规定，婚姻登记机关发现申请婚姻登记的当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，应当撤销婚姻登记，并宣布婚姻无效。2001年婚姻法和民法典规定，受胁迫结婚的、未如实告知患有重大疾病结婚的，应当撤销婚姻登记，但对冒名结婚、假结婚的法律后果未作规定。姚某申请行政机关纠错未果，提起撤销之诉也未获法院支持。检察机关根据姚某监督申请，进行审查、调查后，没有机械司法，而是从法治行政的基本原理、原则出发，建议行政机关自纠其错，依法履职。

       二是避开监督申请人起诉是否超过法定期限的纠缠，推动行政机关依法实现监督申请人的实质诉求。实践中，一些不法分子冒用他人名义与受害人结婚登记索取钱财后便无故失踪，由此引发的争议不断，社会关注度高。此类冒名登记结婚案件因不存在真实婚姻关系，难以通过民事诉讼途径获得救济，当事人提起行政诉讼时往往已超过起诉期限，受害人维权屡屡陷入困境。法院以超过起诉期限裁定不予立案或驳回起诉，并不意味着被诉行政行为当然合法。法院以超过起诉期限为由作出不予立案或驳回起诉的裁定，对当事人提起的行政争议未作实体审理，对被诉行政行为是否合法未进行审查评判，并不排斥当事人通过其他法定渠道寻求救济，也不影响行政机关自纠其错。该案中，检察机关建议被诉行政机关撤销姚某的不真实婚姻登记，促使婚姻登记机关纠错的同时，维护了姚某的合法权益。

       第一，加强对指导性案例的分析研究。该批指导性案例是最高检从近两年来全国检察机关探索在行政诉讼监督中化解行政争议的众多案件中，经过严格筛选、提炼出来的，是具有典型性、示范性、引领性的宝贵样本。检察机关在履行监督职责中推动化解行政争议起步于2019年，无成规可循，检察机关为推动行政争议解决实质化，结合案件情况采取了一些创新举措。该批指导性案例有值得各级检察机关在办案中效仿的经验，也有值得深入研究的理论问题。各级检察机关行政检察部门要以“解剖麻雀”的工匠精神，结合本地办案实际，对该批指导性案例进行对照分析研究，提炼可操作的司法规则、总结有价值的办案经验，充分发挥指导性案例作为“活教材”的示范引领作用；同时聚焦关键问题，力争形成一批有价值的研究成果。

       第二，注重指导性案例的参照适用。案例的生命在于应用，价值在于指导。各级检察机关在办案中要注重运用指导性案例，以指导性案例的灵活性、具体性弥补司法解释的滞后性不足。指导性案例和司法解释发布主体相同，发布目的一样，都是国家最高司法机关为了统一办案标准和执法尺度，阐释法律并填补法律空白的产物。各级检察机关要认真学习、参照适用，在办案中坚持进行类案检索，确保指导性案例能够发挥其指导司法办案、统一司法标准的作用。

       第三，推荐优秀案例作为指导性案例备选案例。随着办案组织逐步加强，行政检察办案能力逐步提升，无论从更好地依法履行职责的角度考虑，还是从促进法治统一的法律监督功能出发，各级检察机关都有义务把每个案件办好。上级检察机关要主动靠前指导办案，作出监督决定以后，跟踪了解进展，推动检察机关所提公正准确的意见得到后续环节采纳，在此基础上对已办结案件进行分析研究、挖掘提炼，积极向最高检报送备选指导性案例。

       本文节选自2021年《人民检察》第20期